國外農田資源保護措施及案例研究

來源：　類別：技術文章　更新時間：2014-01-08　閱讀次

　　農田資源是指現在和潛在適宜種植農作物的土地。農田資源保護就是為多數人利益，通過明智的經營和謹慎的管理，合理開發利用農田資源，杜絕濫用和浪費，并達到永續利用。
　　1 國外農田資源保護起因透視
　　現代資源保護運動開始于19世紀早期，農田資源保護相對晚些，在本世紀60）70年代才逐漸被各國接受和重視。
　　國外興起農田資源保護的首要原因是二戰后，人口數量劇增，人均耕地面積減少。到70年代，日本人均耕地面積減少到0.04ha,英國僅0.12ha;前蘇聯人均耕地從1958年的1.06ha降至1983年的0.83ha。同時，城市擴張，非農建設占用大量農田，特別是城市邊緣帶優質農田被占用。統計表明，1967年至1975年美國城市化共損失農田647.5萬ha,英國在1960年至1983年間減少120萬ha,占英國耕地總面積的14.6%。其中優質農田減少更快，英國減少的農田中一等地面積占12%,而英國土地分類中，一等地面積僅占2.3%。法國平均每年有5.0萬ha農田直接被非農建設占用，受影響的農田面積則更大。東歐其它國家也類似，如匈牙利80年代中期耕地總面積為470萬ha,比1960年減少60萬ha。
　　國外農田資源保護的第二個原因是自然災害和環境污染引起農田損毀和土地退化。盡管自然災害損毀農田現象早已存在，但自然災害、環境污染對農田的破壞程度，是隨著人口增長和工業發展變得嚴重。據聯合國環境規劃署資料，到90年代中期，全球有69%的農田遭受不同程度的侵蝕和退化。
　　農田資源保護的更深層次原因是，農田面積及其質量關系到人類食物供應及食物價格，影響國家在國際糧食市場上地位。美國農田資源保護政策中，明確指出農田資源保護將關系到美國在國際糧食市場中的領導地位。農田資源保護也影響農業及其相關行業發展。研究表明，在面臨非農建設占用的農田上，農民不愿作長期投資或進行花錢太多的農業革新。因此，農田資源保護是國家可持續發展的重要環節。
　　2 國外農田資源保護的實踐
　　2.1 國外基本農田的概念與界定方法
　　概觀國外農田保護實踐，以美國農田保護最為規范。美國在1958年和1967年清查全國農田資源，1976年土壤保持局圍繞重要農田清查工作，把重要農田分為基本農田（Prime Farm-land）、特種農田（Unique Farmland）、州重要農田（Farmland ofStateside Importance）和地方重要農田（Farmland of Local Importance）。提出并深入探討了基本農田內涵。
　　基本農田是具有良好土壤質量、足夠長的生長季節和可靠的水分供應能力，現行農業生產方式和管理水平下，最適宜生長糧食、飼草、纖維和油料作物，并以少量能量和資金投入，極少的環境代價，便可形成持續高產的土地。其現行利用可以是耕地、草地、林地，甚至是部分荒地。基本農田界定首先考慮的是土壤特性，主要是指有充分、可靠的水分供應（水源來自降水和灌溉），無過濕現象，也不易受洪澇災害；PH值適中，有良好通氣性和滲透性；雖然有石礫存在，但不影響機械作業，也沒有太大侵蝕危險的土地。其次是考慮氣候和水文地質基礎。美國還提出了農田立地條件這個重要概念，它定義為不包括土壤特征在內的、所有與土地利用問題相關因子的集合。這些因子涉及農田連片性、農業發展政策、土地利用規定、農業賦稅、可擇土地利用方式、土地利用方式與當前土地特性的一致性、土地利用總體規劃和區位等八個方面，也是劃定基本農田的重要指標。
　　美國早期基本農田界定，主要以土壤特性為依據，使用精確的農田面積測量儀測量農田面積，采用土地潛力分級、Storie指數和土地清查與監測方法。如土地潛力級標準中，把級地界定為基本農田。80年代初，強調農田立地條件的重要性，提出以“土地評價與立地分析（LESA）”方法，來界定基本農田。
　　LESA的作用是評價土地質量對農田適宜性（LE），判斷土地立地條件是否有利于農業發展（SA）。其中SA的結果在LESA總評分中權重為2,LE權重為1。因為土地質量只預示土地用于農田的可能性，而立地條件對土地作為農田利用才具有決定性。目前，LESA方法廣泛地應用于美國各州、縣基本農田劃定中，并與GIS技術結合。
　　美國界定基本農田方法也被英國、加拿大等西方國家所接受。英國采用美國土地潛力級標準，把地界定為基本農田。加拿大Guelph大學基于LESA,設計了一個計算機系統，進行土地多宜性評價，探求不同條件下土地的最佳利用方式。這種評價方法被稱為Guelph評價模型，用于界定基本農田。
　　2.2 政府的組織、立法作用
　　從資源角度，農田保護要求制定一種政策，妥善地保持和合理分配現有農田資源；從資產角度，農田屬于國家、不同利益群體或個體所有，出于謀利目的，農田將用于最大經濟效益的用途。因此，有效的農田保護需要社會各階層共同參與，其中政府起主導作用。
　　作為農田資源保護的組織者，政府制定有關法律、法規，組織和指導農田資源保護。本世紀30年代，美國政府就制定水土保持和國內生產配給法，實行農業保護規劃。1981年美國政府頒布“農田保護政策法（The Farmland Protection Policy Act）”。作為響應聯邦政府保護農田的行動，美國農業部土壤保持局提出LESA方法以確定基本農田。應當指出，美國農田保護的具體操作是以州、縣為基礎，州、縣為此也制定法規，如California州的Williamson法案。各州、縣對基本農田保護的關心程度，大致和該州、縣優質農田的損失速度，以及這種損失對地方經濟影響成正比。聯邦政府機構，如農業部土壤保持局，主要著眼全國農田非農化問題和趨勢，協調、幫助地方農田保護工作。
　　英國土地利用嚴格遵照其城市農村計劃法，農田保護納入計劃法的約束中，謀求土地利用的整體效益。法國于1960年制定農業指導法，隨后建立土地整理與農村安置公司，負責土地整理和維護耕地農用。法國把農田納入農業區域環境保護范疇。規劃用地以決定哪些土地可為非農建設使用，哪些土地為未來城市發展預留地。對劃入農業區域的土地，保證至少在土地規劃公布10年內，不受非農建設威脅，鼓勵農田上的投入。荷蘭以規劃、立法為基礎，通過制定綜合規劃、組織土地整理和開墾新土地等三項措施保護現有農田。日本1964年制定5農業發展地域整備法6,確定“農業發展區域”，保護農田。1974年制定5國土利用計劃法6,1976年制定5全國土地利用規劃6,重申對優質農田保護。
　　前蘇聯也制定了一系列法令、法規，禁止荒廢農田，防止土壤退化并改良土壤，限制非農業占地等。匈牙利政府將農田資源保護作為環境保護的重要內容，1976年制定環境保護法，1980年頒布5全國環境保護的妄想與規章制度6,其中強調對優質農田的保護，包括農田數量保護、農田質量保護和不同質量等級農田的合理利用。波蘭1971年制定5農業、林業用地保護和重新耕作土地法6,1982年頒布5農業和林業用地保護法6,把限制農田非農業利用作為保護耕地的主要問題。
　　2.3 國外農田資源保護的主要措施
　　2.3.1 土地規劃在農田資源保護中的作用。國外強調農田資源保護以規劃為依據。根據土地規劃采取農田整理、農業區劃定、城市發展控制等具體措施，來保護農田。如荷蘭、法國和美國通過土地整理，調整土地權屬，擴大農場規模，提高農業競爭力。如美國California海岸帶管理中，劃定農業區，保證農田不得落入開發者之手；Michigan州、New York州和加拿大BritishColumbia州等也劃定農業區，特別禁止以征用手段占用農田。城市發展控制是一種把城市發展與已有公共設施利用或與有計劃擴展緊密結合起來的土地利用調整，如NewYork州的拉馬蒲市曾通過控制城市發展以保護農田。
　　2.3.2 農田資源保護中的經濟措施。土地開發與經營是經濟行為，因此國外引入經濟杠桿，限制農田非農化。主要有兩種形式：一是土地開發權購買，即對土地持有者支付代表發展潛力的土地價值。該措施用于有被占用危險的農田，為保留其農用而由縣級政府收購開發權。土地開發權作為資本財產，除非經公眾投票表決，不得轉讓。購買土地開發權的資金來自公債和聯邦或州拔款，公債用對房地產銷售征收15%的轉讓稅償還。只要土地用作農田，政府并不強迫農民出售土地開發權；如果農田面臨非農業利用，則政府有權通過征用得到土地。一旦出賣土地開發權，農民除保留土地其它全部權利外，還少納農田稅。這樣既保護農田，也保障農民在農田上作長期投入的回報。美國New Jersey州、Wisconsin州和New York州及法國等曾采用這種方式保護農田。其二是農田稅金減免。Thomas F.Hay把農田減稅法分為：農田“特惠估稅值”，是不帶任何條件的純粹的農田減稅。1970年，美國Colorado和Connecticut等17個州采用這種減稅方式；延期征稅，據農田非農業開發時間來征收不同比例稅金。美國Minnesota和Oregon等州制定這種稅收法；限制性合同和協議，土地持有者同意在某些限制條件下（如沒有保持農田免受非農化）歸還減免的農田稅金。美國Hawaii、California和Pennsylvania州采用此減稅方法。減免農田稅金，有助于鼓勵種田積極性。
　　2.3.3 新技術在農田資源保護中的應用。農田監測與管理是保護農田的重要環節，有效管理取決于農田基礎數據的精度和數據更新的及時性。遙感和地理信息系統作為農田數據獲取和數據處理的新技術手段被引入農田資源保護中。如Hawaii州建立基于GIS的LESA及農田管理系統，遙感作為農田面積、質量和產量監測的重要手段已被廣泛應用。90年代初，專家系統技術在國外農業、土壤學科領域應用研究相當深入。可以預見，結合GIS、遙感和專家系統技術支撐，是農田資源保護適應時代發展的必然。
　　3 國外農田資源保護對我國的啟示
　　結合我國人多地少，耕地后備資源匱乏的國情，基本農田保護是當務之急。國外農田資源保護實踐經驗，對確保我國農田資源，特別是基本農田，有以下啟示：
　　3.1 基本農田定義應有可操作性
　　國內基本農田定義，經歷了從60年代的“生產力高，抗災能力強的高產穩產農田”，到90年代的“根據一定時期人口和國民經濟對農產品需求，以及對建設用地的預測而確定的，長期或規劃期內不得占用的農田”的認識過程。前者是指相對優質農田，與當時基本農田建設的歷史背景相適應；后者側重于農田面積，忽視農田質量和農田后備資源。上述定義缺乏可操作性，劃定基本農田時，難免以次充好，湊足面積。更難以確保面臨非農化的優質農田和農田后備資源。
　　參照國外基本農田定義，基本農田內涵包括三個部分：具有較高土壤肥力的土地，可保障一定產量水平；具有恰當立地條件的土地，它決定土地用于農田可產生適當的經濟效益；其面積能保障滿足一段時期人口消費基本農產品的需要。前兩個部分指明基本農田的界定標準，后者說明了如何界定區域內基本農田保護面積指標。
　　結合筆者在北京城市邊緣帶基本農田保護工作實踐，提出基本農田定義為：立足于國家計劃和區域可持續發展需要，保障區域內人地關系在給定時段內達到平衡，所必需的具有較高土壤肥力，適宜立地條件，可生產基本農產品和特種農產品的土地。其中立地條件是指不包括土壤特性在內的，影響農田利用選擇、農田生產效益的所有環境因素的總稱。與以往基本農田定義相比，上述定義對農田利用方式、農田利用可能性與可行性和該劃定的基本農田面積作出了規定，增強了可操作性。
　　3.2 基本農田保護操作模式的重建
　　當前我國基本農田保護以劃定保護區形式，在縣域組織實施。操作模式是，縣級政府機構根據上級下達基本農田保護和建設預留地面積指標，考慮當地農田現狀，規劃基本農田保護區，確定需保護的農田面積和分布，將基本農田面積指標分解到鄉（鎮）。在規劃基礎上，劃區定界，將基本農田落實到實地和圖上。然后建立基本農田保護區，制定管理措施并實施保護。
　　以上操作模式是以農田面積為中心，以行政命令為手段，實施基本農田保護。這種操作模式方便了上級主管機構，但涉及基本農田指標分解、規劃和保護區劃定等具體操作時，地方出于眼前經濟利益考慮，往往忽視城市邊緣帶和村鎮周圍優質農田保護，甚至把農田保護區優先劃在邊遠山區，難免導致一些保護區形同虛設。
　　從國外農田保護經驗看，農業保護主要由地方政府或土地開發公司實施，基本農田劃定是以農田土地質量評價和立地分析為基礎。國外并不強調基本農田面積指標，沒有農田“用一補一”的提法，這不單純是其糧食相對過剩，重要的是農田保護不是形式，是地方政府的實際工作。“用一補一”在形式上是湊足農田面積，內容上卻難以維持農田生產力總量平衡，實際上也是占用基本農田的籍口。中外國情縱然不同，但是提高地方政府對農田保護的認識和積極性是一致的。為適應市場經濟變化，圍繞保護農田土地生產能力這個主題，中央或其它上級政府可通過農產品購銷數量和價格來引導地方重視農田保護，將農田保護與地方經濟利益緊密結合，將土地開發權和土地開發凈增值納入國家管理，限制開發商濫占農田。
　　3.3 立法和嚴格執法是保護基本農田的根本
　　建國以來，我國也頒布了一系列保護農田的法規，特別是近年的5基本農田保護條例6和5劃定基本農田保護區技術規程6以及一些省、市制定的農田保護法規，指導了當前基本農田保護。但是與國外情況比較，國內尚需詳細規范農田保護的有關操作、規定基本農田保護區管理的責、權、利和相應占地補償，并建立一支高素質的執法隊伍。
　　3.4 行政干預下的利益平衡是規劃和保護基本農田的必要措施
　　農田之所以被非農業建設占用，主要是不同產業經濟上比較效益差異。國外農田資源保護中，始終貫穿有保護農田種植者利益的思想，通過土地整理、減免農業稅收等經濟措施，幫助農民降低生產成本，提高生產效益，保護農民積極性。因此為達到利益平衡，首先要保障農民從農田種植上獲得應有的收益。國內化肥、農藥等農業生產資料價格相對較高，農民負擔過重，加上糧食價格偏低，農民種田積極性低。如此發展，縱然劃定基本農田保護區，農田利用也難以持續，必將導致農田拋荒現象。其次，要限制農田非農化后的個人受益，特別應打擊農田地產投機行為。把農田非農化利用的土地增值收入國庫，用于建立農田保護基金。同時，也應懲罰農田拋荒行為。利益平衡的第三個要點是世代利益公平和區際利益平衡原則，把滿足當代人利益與后代人利益結合起來，把農田保護與環境建設結合起來。并通過行政和立法手段，使農田保護區與開發區獲得平等利益。
　　3.5 新技術應用是科學保護農田的重要手段
　　為適應市場經濟條件下農田土地利用變化和農田產權變更較快，適應農田面積大和分布在不同地域等特點，有效監測和管理農田，需要采用GIS技術建立農田空間與屬性數據庫，利用遙感技術及時監測農田變化，利用全球定位技術（GPS）進行農田保護區和開發區定位，利用空間決策支持技術輔助農田利用的決策，利用專家系統指導農田管理。我國“九五”計劃期間所開展的保護農田的“綠地計劃”，正是新技術在農田保護上應用的范例。可以預見，伴隨計算機技術和數據通信技術發展，我國農田保護將更有成效。